Δευτέρα, 01 Ιουν 2020

Τουρισμός και ενωσιακή έννομη τάξη: Σχοινοβασία στην εποχή του κορωνοϊού

αρθρο του:

Διανύουμε, χωρίς αμφιβολία, τη μεγαλύτερη κρίση από τη λήξη του Β΄ Παγκοσμίου Πολέμου στην Ευρώπη. Την κρίση του κορωνοϊού. Η πρόταση αυτή φαντάζει ίσως ως τραγική ειρωνεία μπροστά στο μέγεθος της δημοσιονομικής κρίσης που συντάραξε την Ελλάδα και την Ευρώπη κατά τη δεκαετία του 2010. Παρ’ όλα αυτά, η αλήθεια είναι ότι ο κορωνοϊός ήρθε για να μείνει τουλάχιστον έως ότου ανακαλυφθεί εμβόλιο για την αντιμετώπισή του και επηρεάζει δραματικά τις ευρωπαϊκές οικονομίες, τις εθνικές οικονομίες και φυσικά τις ζωές εκατομμυρίων ανθρώπων στη γηραιά ήπειρο. Στο πλαίσιο αυτό, ένα νέο στοίχημα προέκυψε ήδη. Θα κατορθώσει η ευρω-ενωσιακή έννομη τάξη να αντέξει την κρίση αυτή; Πρόκειται φυσικά για ερώτημα που δικαιολογεί τη διεξαγωγή ενός ολόκληρου συνεδρίου. Ένα ενδεικτικό παράδειγμα του προβλήματος, όμως, συνιστούν οι ενωσιακές ρυθμίσεις που επηρεάζουν τον κλάδο του τουρισμού. 

Ο τουρισμός δεν αποτελεί, εκ των συνθηκών, αποκλειστική αρμοδιότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Δεν εντάσσεται, όμως, ούτε στον κύκλο των συντρεχουσών αρμοδιοτήτων. Εκείνων, δηλαδή, επί των οποίων ο πρώτος λόγος ανήκει στο κράτος μέλος, ενώ η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει τη δυνατότητα να παρεμβαίνει επικουρικά σε περίπτωση που μία πανευρωπαϊκή λύση κριθεί ως περισσότερο κατάλληλη (αρχή της επικουρικότητας). Σύμφωνα με το άρθρο 195 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ο τουρισμός περιλαμβάνεται στην τρίτη δέσμη αρμοδιοτήτων της Ένωσης, τις συντονιστικές ή υποστηρικτικές αρμοδιότητες. Εκείνες, δηλαδή, ως προς τις οποίες αποκλείεται οποιαδήποτε εναρμόνιση των εθνικών νομοθεσιών, πλην όμως η Ένωση ευνοεί την ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών μεταξύ των κρατών μελών και επιδιώκει την προώθηση κοινών δράσεων, εν προκειμένω υπέρ της ευρωπαϊκής τουριστικής ανάπτυξης.

Τούτων δοθέντων, γίνεται αντιληπτό ότι δεν υπάρχει νομοθετική δραστηριότητα από την Ευρωπαϊκή Ένωση η οποία να αφορά άμεσα και αποκλειστικά στον τουρισμό. Ωστόσο, η ενωσιακή νομοθεσία επί άλλων τομεακών πολιτικών, όπως είναι λ.χ. η πολιτική για τις μεταφορές ή η πολιτική για την προστασία των καταναλωτών, επηρεάζει καθοριστικά τον τουριστικό κλάδο. Εν προκειμένω, αξίζει να δοθεί προσοχή στην ευρωπαϊκή νομοθεσία για τις μεταφορές και στο πώς η κρίση του κορωνοϊού θέτει εν αμφιβόλω ρυθμίσεις οι οποίες μέχρι σήμερα θεωρούνταν πλήρως παγιωμένες στο ευρωπαϊκό δίκαιο, ενώ παράλληλα κατείχαν διεθνώς εμβληματική θέση ανάμεσα στις διατάξεις για την προστασία των ταξιδιωτών.

Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί ο Κανονισμός 261/2004. Με το συγκεκριμένο νομοθέτημα έχουν θεσπιστεί κοινοί κανόνες σχετικά με την αποζημίωση των επιβατών αεροπορικών μεταφορών και σχετικά με την παροχή βοήθειας σε αυτούς σε περίπτωση άρνησης επιβίβασης, ματαίωσης ή μεγάλης καθυστέρησης μίας πτήσης. Με τον συγκεκριμένο κανονισμό καταργήθηκε ο προϊσχύσας κανονισμός 295/91 και δημιουργήθηκε ένα νέο πλαίσιο προστασίας για το καταναλωτικό-επιβατικό κοινό.

Το ενδιαφέρον εντοπίζεται ειδικότερα στο άρθρο 5 του κανονισμού, το οποίο ρυθμίζει τα σχετικά με τη ματαίωση πτήσης. Στο στοιχείο γ΄ της πρώτης παραγράφου ορίζεται ότι σε περίπτωση ματαίωσης, οι επιβάτες δικαιούνται να λάβουν αποζημίωση από τον πραγματικό αερομεταφορέα, με συγκεκριμένες εξαιρέσεις ως προς το δικαίωμα αυτό, οι οποίες αφορούν κυρίως περιπτώσεις όπου ο επιβάτης έχει ενημερωθεί για τη ματαίωση αρκετό διάστημα νωρίτερα ή του έχουν προσφερθεί εναλλακτικές επιλογές πτήσης.

Αυτή η λιτή διάταξη αποτελεί μέχρι σήμερα τον πυρήνα της προστασίας των τουριστών ως καταναλωτών εντός του ευρωπαϊκού οικονομικού χώρου. Υπό το φως της προστασίας αυτής, η νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι ιδιαίτερα πλούσια. Ενδεικτικά αναφέρονται οι υποθέσεις Hermann κατά Alitalia [1] και McDonagh κατά Ryanair [2], ενώ ανάλογο ενδιαφέρον παρουσίασαν οι συνεκδικασθείσες υποθέσεις Sturgeon κατά Condor και Böck und Lepuschitz κατά AirFrance [3], που αφορούσαν όχι σε ματαίωση, αλλά σε μεγάλη καθυστέρηση πτήσεων.

Κοινή συνισταμένη των εν λόγω περιπτώσεων ήταν συγκεκριμένες αυθαιρεσίες που είχαν λάβει χώρα από την πλευρά των οικείων αερομεταφορέων. Είναι χαρακτηριστικό δε ότι το Δικαστήριο δικαίωσε σε όλες τις περιπτώσεις τους καταναλωτές, προβαίνοντας σε ερμηνεία του κανονισμού άλλοτε συσταλτικά (περιορίζοντας την έννοια των «εκτάκτων αναγκών» που επικαλέστηκαν οι εναγόμενες) και άλλοτε διασταλτικά (διευρύνοντας νομολογιακά τις περιπτώσεις που δύνανται να καλύψουν οι σχετικές διατάξεις). Κατά συνέπεια, παρατηρείται μία σαφής τάση της ευρωπαϊκής δικανικής κρίσης υπέρ του καταναλωτή. 

Φέτος, για πρώτη φορά, αυτό το σταθερό σύστημα προστασίας του καταναλωτή και της ταυτόχρονης προώθησης του κύρους του ευρωπαϊκού τουρισμού (μέσω της κατοχύρωσης του δικαιώματος αποζημίωσης) τέθηκε εν αμφιβόλω από την πλειοψηφία των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τον περασμένο Απρίλιο, με την επίκληση των οικονομικών συνεπειών του κορωνοϊού, 16 από τα 27 κράτη μέλη (Γαλλία, Ολλανδία, Βέλγιο, Βουλγαρία, Κύπρος, Τσεχία, Ελλάδα, Ιρλανδία, Λετονία, Μάλτα, Πολωνία, Πορτογαλία, Γερμανία, Ισπανία, Ρουμανία, Εσθονία) αιτήθηκαν στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή την προσωρινή αναστολή της ισχύος του κανονισμού 261/2004, ιδίως ως προς τις σχετικές με την αποζημίωση διατάξεις. Ως αντιπροτάσεις, τα κράτη προώθησαν είτε την έκδοση εντολών παροχής εναλλακτικών τουριστικών υπηρεσιών (vouchers) μέσα στο τρέχον έτος είτε την καταβολή χρηματικής αποζημίωσης σε χρόνο κατά πολύ μεταγενέστερο σε σχέση με τη χρονική στιγμή ματαίωσης του ταξιδιού (σε πολλές περιπτώσεις άνω του ενός έτους αργότερα). Μάλιστα, ορισμένα κράτη προέβησαν ήδη σε σχετικές νομοθετικές πρωτοβουλίες.

Ύστερα από ένα διάστημα αβεβαιότητας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δημοσιοποίησε, στις 13 Μαΐου, τις προτάσεις της για την επανεκκίνηση των τουριστικών δραστηριοτήτων στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Μεταξύ όλων, η Εκτελεστική Αντιπρόεδρος της Επιτροπής, αρμόδια για τη «μετάβαση της Ευρώπης στην ψηφιακή εποχή», Margrethe Vestager, επεχείρησε να ισορροπήσει πάνω στο τεντωμένο σχοινί της διαμορφωθείσας κατάστασης, δηλώνοντας: «Πολλές από αυτές τις επιχειρήσεις (σ.σ. του τουρισμού και των μεταφορών) βιώνουν έντονες δυσκολίες. Συμπιέζονται ανάμεσα στην ανάγκη να καταβάλουν αποζημιώσεις για ακυρωθέντα ταξίδια και στην πραγματικότητα ότι οι νέες κρατήσεις είναι ακόμη ελάχιστες». Εν τέλει, όμως, η ίδια έθεσε έμμεσο φρένο στην επιχείρηση αποδόμησης του ενωσιακού προστατευτικού συστήματος, τονίζοντας ότι η Επιτροπή θεωρεί αρκετά δίκαιη τη λύση του voucher και των εναλλακτικών επιλογών, ωστόσο εξακολουθεί να ισχύει το απόλυτο δικαίωμα των επιβατών να ζητήσουν και να λάβουν αποζημίωση για ταξίδια που δεν έγιναν. Είναι χαρακτηριστική η αποστροφή του λόγου της σχετικά με ταξιδιώτες που, επίσης εξαιτίας του κορωνοϊού βρέθηκαν ξαφνικά σε δεινή οικονομική κατάσταση, ενώ είχαν κλείσει τις διακοπές τους: «Αν έχεις χάσει τη δουλειά σου, αν το ποσό που είχες διαθέσει για ταξίδια σχετιζόταν με τα συγκεκριμένα εισιτήρια τα οποία δεν μπορείς πλέον να χρησιμοποιήσεις, τότε χρειάζεσαι αποζημίωση. Και γι’ αυτό εμείς λέμε ότι είναι δικαίωμά σου, τελεία.»

Είναι χαρακτηριστικό, μάλιστα, ότι δημιουργήθηκε σύγχυση ως προς το εάν η Επιτροπή προετίθετο να εκκινήσει διαδικασία ελέγχου και κυρώσεων των κρατών μελών τα οποία επιδιώκουν την αναστολή ισχύος του κανονισμού 261 του 2004. Ωστόσο, η αρμόδια Επίτροπος για τις Μεταφορές, Adina Valean, έσπευσε να «μεταφράσει» τις δηλώσεις της Αντιπροέδρου, σημειώνοντας ότι δεν επρόκειτο να σταλούν επιστολές εκκίνησης ελέγχου προς τα προαναφερθέντα κράτη μέλη, αλλά «επιστολές ενθάρρυνσης» να μην αποκλίνουν από την ευρωπαϊκή νομοθεσία.

Όπως καθίσταται αντιληπτό, η κρίση του κορωνοϊού θέτει, με τον πιο απόλυτο τρόπο, μεγάλες προκλήσεις και κρίσιμα διλήμματα για το υπερεθνικό ενοποιητικό εγχείρημα. Ο τουρισμός αποτελεί μία πρώτης τάξεως ευκαιρία προκειμένου να τεθούν επί τάπητος πολλές ουσιώδεις αξίες της ευρωπαϊκής ιδέας, όπως είναι η προστασία της ελεύθερης κυκλοφορίας και η κατοχύρωση των δικαιωμάτων όλων των ταξιδιωτών. Στον αντίποδα, οι τριγμοί των θεμελίων της ευρωπαϊκής οικονομίας προκαλούν αφόρητες πιέσεις στις επιχειρήσεις και αναζωπυρώνουν εθνικούς φόβους, δικαιολογημένους ως ένα βαθμό.

Η συγκεκριμένη περίπτωση είναι ενδεικτική της μαεστρικής σχοινοβασίας την οποία καλείται να πραγματοποιήσει η Ένωση σε συνεργασία με τα κράτη μέλη της, προκειμένου όλοι να βγουν από αυτόν τον πολυεπίπεδο κίνδυνο, με τις λιγότερες δυνατές επιπτώσεις. Το βέβαιο είναι ότι οι μεγάλες αποφάσεις περνούν πλέον και μέσα από τις, φαινομενικά, μικρές αντιφάσεις.


[1] Υπόθεση C-549/07. Friederike Wallentin-Hermann κατά Alitalia.

[2] Υπόθεση C‑12/11. Denise McDonagh κατά Ryanair Ltd.

[3] Συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-402/07 και C-432/07. Christopher Sturgeon, Gabriel Sturgeon και Alana Sturgeon κατά Condor Flugdienst GmbH (C-402/07) και Stefan Böck και Cornelia Lepuschitz κατά Air France SA (C-432/07).



* Ο Πίνακας που συνοδεύει το κείμενο, είναι: Vincent van Gogh, Café Terrace at Night

 

Θεοδωρίδης, Γιώργος

Ο Γιώργος Θεοδωρίδης γεννήθηκε στην Αθήνα, το 1993. Είναι διοικητικός-πολιτικός επιστήμονας. Έχει σπουδάσει Δημόσια Διοίκηση στο Πάντειο Πανεπιστήμιο Κοινωνικών και Πολιτικών Επιστημών. Κατέχει μεταπτυχιακό δίπλωμα στην εθνική και ενωσιακή διοίκηση και από το 2017 είναι υποψήφιος διδάκτωρ Ευρωπαϊκού Δικαίου στο Τμήμα Δημόσιας Διοίκησης του Παντείου Πανεπιστημίου. Η διδακτορική του διατριβή μελετά την τουριστική διάσταση στις πολιτικές της Ευρωπαϊκής Ένωσης. 
Τα επιστημονικά του ενδιαφέροντα επικεντρώνονται σε ζητήματα ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, με ιδιαίτερο ενδιαφέρον για τις ενωσιακές πολιτικές που επηρεάζουν τον τουρισμό, την προστασία του καταναλωτή, τις μεταφορές και τον πολιτισμό.
Αρθρογραφεί τακτικά στον ηλεκτρονικό τύπο σχετικά με ζητήματα επικαιρότητας που αφορούν την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, την εκπαίδευση και τα δημόσια πράγματα εν γένει.