Ευχαριστώ πολύ τον Βαγγέλη Βενιζέλο και τους διοργανωτές του συνεδρίου που μου έκαναν την τιμή να με συμπεριλάβουν μεταξύ των σημαντικών προσώπων που μετέχουν στην αποψινή συζήτηση.
Α. Οριοθέτηση του αντικειμένου της εισήγησης.
Τα θέματα που σχετίζονται με το δίπολο Δικαιοσύνη και Επενδύσεις είναι διαχρονικά. Προσλαμβάνουν, όμως, ιδιαίτερη οξύτητα σε ορισμένες φάσεις του οικονομικού κύκλου, στις οποίες η επενδυτική δραστηριότητα αποτελεί πρώτη προτεραιότητα. Σε αυτή τη φάση βρίσκεται η Ελλάδα κατά την παρούσα χρονική περίοδο, όπως δέχεται πλέον το σύνολο σχεδόν των πολιτικών δυνάμεων της χώρας. Για το λόγο αυτό η σημερινή ημερίδα είναι επίκαιρη. Βρίσκεται στον πυρήνα του προβληματισμού για την επίλυση των οικονομικών, αλλά και των κοινωνικών προβλημάτων της χώρας μας.
Επενδύσεις και περιβάλλον βρίσκονται κατά βάση σε σχέση ανταγωνιστική.
Υπολαμβάνω ότι το πρώτο σκέλος αυτού του διπόλου, η Δικαιοσύνη, δεν αναφέρεται απλώς στα δικαστήρια και στις δικαστικές αποφάσεις καθαυτές, αλλά στο δίκαιο, δηλαδή στην έννομη τάξη. Αντικείμενο βέβαια της σημερινής συζήτησης δεν είναι η έννομη τάξη γενικότερα, αλλά η έννομη τάξη στο βαθμό που συνδέεται με τη λειτουργία της δικαιοσύνης στους τομείς που ενδιαφέρουν την επενδυτική δραστηριότητα. Δηλαδή, όχι μόνο στη διαδικασία επίλυσης των διαφορών που άγονται στα δικαστήρια, αλλά και σε όσα προηγούνται της δικαστικής διαφοράς και σε όσα έπονται της επίλυσής της. Με λίγα λόγια, αφενός στο νομοθετικό πλαίσιο, με βάση το οποίο καλείται να αποφανθεί ο δικαστής και αφετέρου στην αντίδραση και στη συμπεριφορά των εμπλεκόμενων μερών και του κράτους με τις διάφορες εκφράσεις του μετά την έκδοση της δικαστικής απόφασης.
Ρυθμίσεις που επηρεάζουν, θετικά ή αρνητικά, την επενδυτική δραστηριότητα εμπίπτουν σε πολλούς κλάδους του δικαίου. Θα έλεγα σε όλο το φάσμα της νομοθεσίας. Υπάρχουν κάποιοι τομείς, όμως, που έχουν ιδιαίτερη σημασία για το θέμα αυτού του συνεδρίου. Θα έλεγα ότι σε πρώτη γραμμή βρίσκονται το φορολογικό καθεστώς, το καθεστώς των εργασιακών σχέσεων και της κοινωνικής ασφάλισης, οι κανόνες του ανταγωνισμού και της σύναψης των δημόσιων συμβάσεων και, βεβαίως, οι κανόνες που συγκροτούν γενικά το δίκαιο προστασίας του περιβάλλοντος, φυσικού, αστικού και πολιτιστικού.
Οι κανόνες του περιβαλλοντικού και του πολεοδομικού δικαίου και ο τρόπος εφαρμογής τους έχουν, νομίζω, την προέχουσα σημασία και βαρύτητα όταν πρόκειται για επενδύσεις που υλοποιούνται με την εκτέλεση τεχνικών έργων.
Θα προσπαθήσω να εκθέσω κάποιες σκέψεις από την άποψη αυτή με βάση κυρίως την εμπειρία μου από τη μελέτη και επεξεργασία των σχετικών διαφορών που οδηγήθηκαν προς επίλυση στο Συμβούλιο της Επικρατείας.
Χρήσιμο θα ήταν να γίνει η εξής επισήμανση. Ορισμένοι από τους τομείς του δικαίου που ενδιαφέρουν και επηρεάζουν την επενδυτική δραστηριότητα, όπως οι κανόνες του ανταγωνισμού και της σύναψης των δημόσιων συμβάσεων, έχουν ως βασική πηγή το ευρωπαϊκό ενωσιακό δίκαιο που δεσμεύει την εθνική έννομη τάξη. Σε άλλους τομείς, όπως η φορολογία και οι εργασιακές σχέσεις, καταλείπεται στον εθνικό νομοθέτη ευρύ περιθώριο ρυθμίσεων. Στο πεδίο του φυσικού περιβάλλοντος υπάρχει σημαντική ευρωπαϊκή νομοθεσία με την οποία θεσπίζονται συγκεκριμένες διαδικασίες για την κατάρτιση και την εκτέλεση γενικότερων σχεδίων και προγραμμάτων, όπως και συγκεκριμένων έργων που ενδέχεται να επιφέρουν δυσμενείς συνέπειες για το περιβάλλον. Στο πλαίσιο της ευρωπαϊκής αυτής νομοθεσίας, που αναφέρεται κυρίως στην προστασία περιοχών και ειδών και γενικότερα στην προστασία ευαίσθητων οικοσυστημάτων, διατηρείται όμως αρκετά ευρύ πεδίο για τη θέσπιση περαιτέρω ρυθμίσεων από τον εθνικό νομοθέτη. Η προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος και η πολεοδόμηση ανήκει κυρίως στον εθνικό νομοθέτη διότι το κανονιστικό πλαίσιο που περιέχεται στο ενωσιακό δίκαιο και σε διεθνείς συμβάσεις είναι χαλαρό.
Β. Βασικές σκέψεις
Οι προβληματισμοί τους οποίους θα εκθέσω και κάποια συμπεράσματα τα οποία θα επιχειρήσω να συναγάγω από την εμπειρία μου εκκινούν από ορισμένες παραδοχές. Παραδοχές στις οποίες στηρίζονται οι δικές μου απόψεις και προβληματισμοί, χωρίς να υποστηρίζω, βεβαίως, την αυθεντία τους.
Παραδοχή 1. Επενδύσεις και περιβάλλον βρίσκονται κατά βάση σε σχέση ανταγωνιστική με την έννοια ότι η ανάγκη προστασίας του περιβάλλοντος και διαφύλαξης περιβαλλοντικών πόρων αναπόφευκτα θέτει φραγμούς στην εκτέλεση έργων, δια των οποίων ασκούνται επενδυτικές δραστηριότητες. Στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας ή της βιώσιμης ανάπτυξης, που κατοχυρώνεται όχι μόνο από το ελληνικό Σύνταγμα αλλά και από το ενωσιακό δίκαιο, συναιρούνται οι τρεις συνιστώσες της, οικονομία, περιβάλλον και κοινωνική συνοχή. Η εφαρμογή όμως της αρχής αυτής δεν παύει να απαιτεί υποχώρηση κάποιας συνιστώσας υπέρ κάποιας άλλης. Το ζήτημα είναι να ανευρίσκεται κάθε φορά το κατάλληλο σημείο ισορροπίας.
Οι κανόνες δικαίου λειτουργούν στο πλαίσιο μιας μεταβαλλόμενης πραγματικότητας.
Παραδοχή 2. Οι κανόνες δικαίου, μεταξύ των οποίων και οι συνταγματικές αρχές, λειτουργούν στο πλαίσιο μιας μεταβαλλόμενης πραγματικότητας. Η θέσπισή τους πρέπει να αναζητεί την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος στο πλαίσιο των υφιστάμενων πραγματικοτήτων. Και η ερμηνεία τους δεν πρέπει να πραγματοποιείται σε συνθήκες αποστειρωμένου εργαστηρίου, αλλά με επίγνωση των κρίσιμων ιστορικών και κοινωνικών συμφραζομένων. Έτσι, σε ακραίες συνθήκες δημοσιονομικής – οικονομικής κρίσης η έννοια π.χ. του δημοσιονομικού συμφέροντος εμφανίζεται με διαφορετικό περιεχόμενο και προσλαμβάνει άλλη βαρύτητα στη στάθμιση μεταξύ του δημόσιου συμφέροντος και περιουσιακών δικαιωμάτων με την ευρεία έννοια. Υπάρχουν δηλαδή τομείς της οικονομικής και κοινωνικής ζωής, στους οποίους η νομοθεσία, αλλά και η εφαρμογή της, αναπόφευκτα επηρεάζονται από τις γενικότερες κοινωνικές και οικονομικές συνθήκες.
Θεωρώ όμως ότι σε οποιαδήποτε φάση του οικονομικού κύκλου, ακόμη δηλαδή και στην περίοδο κατά την οποία η ανάγκη επενδύσεων καθίσταται απολύτως επιτακτική για την αντιμετώπιση του ζωτικού για την οικονομία αναπτυξιακού προβλήματος, όπως είναι η περίοδος που διανύει εδώ και κάποια χρόνια η χώρα μας, δεν πρέπει να αδυνατίσει η θεσμική θωράκιση του περιβάλλοντος. Δεν πρέπει, δηλαδή, να τροποποιηθούν οι ουσιαστικοί κανόνες προστασίας του περιβάλλοντος με σκοπό τη διευκόλυνση των επενδύσεων. Άλλωστε, τυχόν τροποποίηση προς την κατεύθυνση αυτή θα συναντούσε και νομικά εμπόδια όχι μόνο λόγω του άρθρου 24 του Συντάγματος αλλά και λόγω του πρωτογενούς και του παράγωγου ενωσιακού δικαίου. Είναι αλήθεια ότι κατά την εφαρμογή των κανόνων περιβαλλοντικής προστασίας, στο πλαίσιο της αναζήτησης του σωστού σημείου ισορροπίας μεταξύ των όψεων της βιώσιμης ανάπτυξης, της περιβαλλοντικής, της οικονομικής και της κοινωνικής, υπάρχουν καταρχήν περιθώρια εκτίμησης και απόδοσης μεγαλύτερης βαρύτητας σε κάποια από τις συνιστώσες αυτές. Η ευχέρεια όμως αυτή στάθμισης έχει ένα όριο. Κατά τη γνώμη μου, σε καμία περίπτωση δεν επιτρέπεται να παρέχεται από τα αρμόδια όργανα της Πολιτείας η δυνατότητα άσκησης δραστηριοτήτων που συνεπάγονται περιβαλλοντικές βλάβες, των οποίων η επανόρθωση είναι αδύνατη, διότι τέτοιες δραστηριότητες κλέβουν περιβαλλοντικούς πόρους από τις επόμενες γενιές και υποσκάπτουν την ποιότητα ζωής τους. Δεν πρέπει να επιτρέψουμε να διαμορφωθούν στο δίκαιο συνθήκες τέτοιες ώστε η οικονομική κρίση να οδηγήσει και σε κρίση οικολογική. Διότι για την οικονομική κρίση μπορεί να υπάρξει ανάταξη, δεν συμβαίνει όμως το ίδιο και για την οικολογική. Οι περιβαλλοντικές βλάβες κατά κανόνα δεν είναι δεκτικές επανόρθωσης.
Με βάση τις σκέψεις που εξέθεσα, τίθεται το ερώτημα αν υπάρχουν περιθώρια βελτίωσης του θεσμικού πλαισίου ώστε να δημιουργηθεί φιλικό επενδυτικό κλίμα που κατά την τρέχουσα περίοδο είναι περισσότερο αναγκαίο από τις προηγούμενες περιόδους.
Η απάντηση είναι θετική. Κατά τη γνώμη μου όχι μόνον υπάρχουν δυνατότητες αλλά είναι αναγκαίο να επέλθουν μεταβολές στο νομοθετικό επίπεδο και στις ακολουθούμενες πρακτικές. Οι μεταβολές αυτές απαιτούνται σε όλες τις εκφάνσεις της έννομης τάξης, δηλαδή στη νομοθεσία, στη διαδικασία επίλυσης των διαφορών και στις ενέργειες που ακολουθούν τη δικαστική απόφαση. Θεωρώ ότι βασικός λόγος, για τον οποίο επιβάλλονται οι όποιες αλλαγές, είναι η ενίσχυση της ασφάλειας δικαίου, κυρίως με την ειδικότερη μορφή της προβλεψιμότητας.
Να μη διαμορφωθούν στο δίκαιο συνθήκες τέτοιες ώστε η οικονομική κρίση να οδηγήσει και σε κρίση οικολογική
Γ. Θέματα νομοθεσίας.
1. Στον τομέα της νομοθεσίας βασικό ζητούμενο είναι η θέσπιση κανόνων που είναι σαφείς και σταθεροί, με την έννοια ότι δεν μεταβάλλονται χωρίς να υπάρχει ισχυρός λόγος. Με ορολογία μη νομική θα λέγαμε ότι πρέπει να είναι καθαροί οι κανόνες του παιχνιδιού. Πρέπει κατά πρώτο λόγο να προβλέπεται πού, με ποιες προϋποθέσεις και με ποια διαδικασία μπορεί να ασκηθεί κάποια επενδυτική δραστηριότητα. Σύμφωνα με όσα υποστήριξα προηγουμένως, ζητούμενο δεν είναι η διευκόλυνση των επενδύσεων με κατάργηση ή αποδυνάμωση των κανόνων που για λόγους προστασίας του περιβάλλοντος επιβάλλεται να τηρούνται κατά την ίδρυση και λειτουργία συγκεκριμένου επενδυτικού έργου. Χρειάζεται να υπάρχει ένα σαφές κανονιστικό πλαίσιο ώστε οι επίδοξοι επενδυτές να γνωρίζουν αν και με ποιους όρους θα μπορέσουν να πραγματοποιήσουν τη δραστηριότητά τους. Ένα σαφές κανονιστικό πλαίσιο δεν αίρει απλώς ένα σοβαρό αντικίνητρο για την πραγματοποίηση επενδυτικών σχεδίων, αλλά έχει και περαιτέρω τη θετική συνέπεια ότι σε περίπτωση δικαστικής διένεξης ο δικαστής θα κληθεί να επιλύσει τη διάφορα με βάση σαφείς κανόνες δικαίου, ώστε η απόφασή του να είναι προβλέψιμη στο μέγιστο δυνατό βαθμό.
Χαρακτηριστικός λόγος αποτροπής ή και ανατροπής επενδυτικών πρωτοβουλιών είναι οι ελλείψεις και ασάφειες στο χωροταξικό σχεδιασμό. Μέχρι την προηγούμενη δεκαετία υπήρχε αβεβαιότητα ως προς τις επιτρεπόμενες χρήσεις λόγω της ανυπαρξίας χωροταξικών σχεδίων. Η έλλειψη χωροταξικού σχεδιασμού οδήγησε σε ματαίωση επενδυτικών σχεδίων λόγω ακυρωτικών αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας. Είτε διότι είχε ελλείψεις η σημειακή χωροθέτηση και η περιβαλλοντική αδειοδότηση που εγκρίθηκαν χωρίς να υπάρχει χωροταξικό σχέδιο είτε διότι κρίθηκε ότι η ύπαρξη του κατάλληλου χωροταξικού σχεδίου αποτελούσε προϋπόθεση πραγματοποίησης της επένδυσης. Ως παραδείγματα της πρώτης περίπτωσης μπορούν να αναφερθούν οι ακυρώσεις της αδειοδότησης αιολικών πάρκων πριν από την ισχύ του ειδικού χωροταξικού σχεδίου για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και της αδειοδότησης ιχθυοκαλλιεργειών πριν από την ισχύ του σχετικού ειδικού χωροταξικού σχεδίου. Παράδειγμα της δεύτερης περίπτωσης είναι η ακύρωση της αδειοδότησης μεγάλης ξενοδοχειακής μονάδας στο Κάβο Σίδερο, στην Κρήτη, λόγω έλλειψης του κατάλληλου χωροταξικού σχεδιασμού. Αναφέρω αυτό το παράδειγμα ως χαρακτηριστικό διότι μετά την ακύρωση καταρτίστηκε σχετικό χωροταξικό σχέδιο, στο πλαίσιο του οποίου κρίθηκε νόμιμη η νέα αδειοδότηση της μονάδας.
Θέλω να επισημάνω ότι τα τελευταία χρόνια υπάρχει πληθωρισμός χωροταξικών σχεδίων, εθνικού, περιφερειακών και ειδικών σχεδίων με διάφορες ονομασίες, τα οποία, όμως, ορισμένες φορές είναι αντιφατικά και συχνά επικαλύπτονται. Δηλαδή η αβεβαιότητα δεν έχει εξαλειφθεί, οφείλεται όμως σε διαφορετική αιτία, στη σύγχυση που δημιουργείται από τον πληθωρικό, μη εναρμονισμένο, σχεδιασμό. Και υπάρχει πάντοτε αμφιβολία ως προς τα όρια του αιγιαλού σε πολλές περιοχές της Χώρας, στις περισσότερες, στις οποίες δεν έχει γίνει οριοθέτηση με πράξη της Διοίκησης. Ελπίζεται ότι με την οριστικοποίηση των δασικών χαρτών θα μειωθεί σημαντικά μία πηγή αβεβαιότητας όχι μόνο για τις επενδυτικές πρωτοβουλίες αλλά και για τους ιδιώτες.
2. Για την ασφάλεια δικαίου δεν αρκεί η σαφήνεια των εφαρμοστέων κανόνων. Απαιτείται και σταθερότητα του νομοθετικού πλαισίου. Είναι γνωστά τα ζητήματα που δημιουργούνται όχι μόνο για τους επενδυτές, αλλά και για όλους τους πολίτες από τις συχνές μεταβολές που επέρχονται στις χρήσεις γης και γενικότερα στους πολεοδομικούς κανόνες. Είτε οφείλονται σε διαφορετική εκτίμηση ως προς την πολεοδόμηση και τον τρόπο ανάπτυξης των αστικών κέντρων είτε έχουν ως σκοπό την αντιμετώπιση επιμέρους προβλημάτων ή και την εξυπηρέτηση συγκεκριμένων συμφερόντων ατομικών ή ευρύτερου κύκλου ενδιαφερομένων προσώπων, οι μεταβολές αυτές, πέρα από τις συγκεκριμένες συνέπειες, τις οποίες επιφέρουν, καλλιεργούν μία γενικότερη αίσθηση ρευστότητας ως προς το ισχύον δίκαιο. Θα έλεγα μάλιστα ότι, ακόμη και από την άποψη της δημιουργίας φιλικού επενδυτικού κλίματος, πρόβλημα μπορεί να δημιουργηθεί όταν εισάγονται, με τυχαία κριτήρια, χωρίς πειστική θεμελίωση, ρυθμίσεις, οι οποίες φαίνονται μεν ευνοϊκές για τις επενδύσεις, έχουν, όμως, ως αποτέλεσμα να διαφοροποιούνται οι όροι άσκησης ομοειδών δραστηριοτήτων.
Σε κάθε περίπτωση, πρέπει να λαμβάνεται μέριμνα, με τη θέσπιση σχετικών μεταβατικών ρυθμίσεων, ώστε με τις νέες νομοθετικές ρυθμίσεις να μην ανατρέπονται, αν δεν υπάρχει ιδιαίτερος λόγος, δικαιώματα, ακόμη και εύλογες προσδοκίες που είχαν δημιουργηθεί με βάση την τροποποιούμενη νομοθεσία. Η εμπειρία δείχνει ότι ο νομοθέτης δεν δείχνει πάντα ευαισθησία στο ζήτημα αυτό που συνδέεται με την ασφάλεια δικαίου και, κατ’ επέκταση, με τη δημιουργία ευνοϊκού επενδυτικού κλίματος.
3. Ένα ζήτημα, στο οποίο υπάρχουν πολλά περιθώρια νομοθετικών βελτιώσεων, αφορά τις διαδικασίες αδειοδότησης. Πρόκειται για το γνωστό ζήτημα της γραφειοκρατίας. Κατά κανόνα απαιτούνται πολλές άδειες, για κάθε μία από τις οποίες πρέπει να προηγηθούν προτάσεις και έγγραφα πολλών υπηρεσιακών παραγόντων και γνωμοδοτήσεις πολλών οργάνων της κρατικής διοίκησης, κεντρικής ή αποκεντρωμένης, και της αυτοδιοίκησης. Το πρόβλημα αυτό, που αποτελεί, κατά τη γνώμη μου, βασικό, ίσως το βασικό αντικίνητρο για την πραγματοποίηση επενδύσεων είναι τόσο γνωστό και συζητημένο ώστε δεν χρειάζεται να αναφερθώ περισσότερο.
Ως προς το ζήτημα αυτό θέλω να επισημάνω μόνο το εξής: Δεν αρκεί να περιοριστούν στο αναγκαίο μέτρο οι προβλεπόμενες διατυπώσεις, αλλά πρέπει να εξορθολογιστούν στη θέσπιση και στην εφαρμογή τους. Να οργανωθούν δηλαδή κατά τρόπο ώστε κάποιες να μη τηρούνται κατά τρόπο πρωθύστερο και να κινδυνεύουν να ανατραπούν ή να απολέσουν το αντικείμενο και τη σημασία τους σε άλλο στάδιο της διαδικασίας. Π. χ. φαίνεται τραγελαφικό και αντίθετο σε κάθε κανόνα λογικής αν είναι ορθό αυτό που προκύπτει από τις δημοσιοποιηθείσες πληροφορίες ότι η αρχαιολογική υπηρεσία και το δασαρχείο κλήθηκαν ή παρενέβησαν για να ασκήσουν τις αρμοδιότητές τους στην περίπτωση του Ελληνικού μετά τη σύναψη της αρχικής και της τροποποιητικής σύμβασης με τον επενδυτή.
Δ. Θέματα δικαστικής διαδικασίας
Οι παθογένειες, στις οποίες αναφέρθηκα, δεν μπορούν να αρθούν από τα δικαστήρια. Αντιθέτως, επηρεάζουν αρνητικά τη δικαστική φάση των σχετικών υποθέσεων.
1. Στη φάση αυτή το γνωστό μεγάλο πρόβλημα είναι οι πραγματικά μεγάλες καθυστερήσεις. Και πρέπει να αναγνωρίσουμε ότι σε ορισμένες περιπτώσεις λίγοι μήνες εκκρεμοδικίας μπορεί να έχουν αρνητικές επιπτώσεις ή και να είναι καθοριστικές για την εξέλιξη μιας επένδυσης.
Ως προς το θέμα αυτό θα μου επιτρέψετε κάποιες σκέψεις σε ρεαλιστική βάση. Είναι αλήθεια ότι η ιδανική λύση θα ήταν να εκδικάζονται οι υποθέσεις σε πολύ σύντομο χρόνο, θα έλεγα σε λίγους μήνες. Και ότι δεν αρκεί η θεραπεία σε βάθος χρόνου, αλλά απαιτείται άμεση αντιμετώπιση του προβλήματος της επιτάχυνσης της εκδίκασης.
Θεωρώ ότι αυτό το τελευταίο είναι ανέφικτο με τη σημερινή κατάσταση των πραγμάτων στα δικαστήρια, δεδομένου ότι δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι οι υποθέσεις που αφορούν επενδύσεις, λόγω του αντικειμένου τους και μόνον, έχουν άμεση προτεραιότητα έναντι όλων των λοιπών υποθέσεων, στις οποίες περιλαμβάνονται και υποθέσεις με σημαντικό διακύβευμα για τους διαδίκους, όπως μισθολογικές και συνταξιοδοτικές υποθέσεις, ή για τη λειτουργία της Διοίκησης.
Λίγοι μήνες εκκρεμοδικίας μπορεί να είναι καθοριστικές για την εξέλιξη μιας επένδυσης.
Ρεαλιστικό είναι να συντομευθούν οι χρόνοι σε συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων με ευρύτερη εμβέλεια. Αναφέρομαι στις περιπτώσεις προσβολής πράξεων που αποτελούν το νομικό υπόβαθρο για την περαιτέρω εξατομικευμένη εφαρμογή τους με την έκδοση επιμέρους ατομικών πράξεων. Χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι τα πολεοδομικά και τα χωροταξικά σχέδια. Δημιουργεί πραγματικά πρόβλημα η μεγάλη διάρκεια της εκκρεμότητας π. χ. ως προς το κύρος του χωροταξικού σχεδίου για τον τουρισμό, οι ρυθμίσεις του οποίου είναι καθοριστικές για την άσκηση μιας σημαντικής, ιδιαίτερα για την Ελλάδα, οικονομικής δραστηριότητας.
Άλλες υποθέσεις, στις οποίες μία σωστή δικαστηριακή διαχείριση επιβάλλει τη συντομότερη δυνατή επίλυση, είναι τα ένδικα βοηθήματα και μέσα που έχουν μεν ως αντικείμενο μία εξατομικευμένη περίπτωση, με την οποία συνδέεται, όμως, η ανάπτυξη ευρύτερων πρωτοβουλιών και δραστηριοτήτων που εξαρτώνται από τους χρόνους εκτέλεσης. Επίσης, οι περιπτώσεις, στις οποίες η καθυστέρηση θα είχε ως αποτέλεσμα να απολέσει η δίκη το αντικείμενό της.
2. Σε σχέση με τη δικαστική φάση των επενδυτικών σχεδίων, αλλά και άλλων υποθέσεων πρόβλημα ασφαλείας δικαίου δημιουργείται και από το γεγονός ότι δεν υπάρχει σταθερός ή προβλέψιμος χρόνος έναρξης της προθεσμίας άσκησης ένδικου βοηθήματος. Είναι γνωστό ότι η προθεσμία για την άσκηση αίτησης ακύρωσης κατά διοικητικής πράξης που δεν έχει κανονιστικό χαρακτήρα, δηλαδή κατά ατομικής διοικητικής πράξης, όπως είναι π. χ. η πράξη περιβαλλοντικής αδειοδότησης ή η άδεια ίδρυσης και λειτουργίας μίας επιχειρηματικής μονάδας κινείται από τη γνώση της πράξης, εκτός αν η πράξη έχει κοινοποιηθεί. Όταν δεν υπάρχει κάποιο γεγονός ή κάποια ενέργεια του προσφεύγοντος, από την οποία προκύπτει σαφώς ότι έλαβε γνώση της πράξης, το χρονικό σημείο της γνώσης τεκμαίρεται με βάση το σύνολο των δεδομένων της υπόθεσης, όπως αξιολογούνται από το δικαστή. Η σχετική νομολογία είναι αρκετά ελαστική με αποτέλεσμα να θεωρούνται εμπρόθεσμα ένδικα βοηθήματα που ασκούνται πολλούς μήνες, μερικές φορές μάλιστα περισσότερο από ένα έτος μετά την έκδοση της πράξης, η οποία στο μεταξύ έχει αρχίσει να υλοποιείται. Αν έχω παρακολουθήσει σωστά την εξέλιξη της νομολογίας, είναι αλήθεια ότι η πρακτική στο ζήτημα αυτό έχει μεταβληθεί προς το αυστηρότερο.
Ο βαθμός χαλαρότητας ως προς την έναρξη της προθεσμίας με βάση την τεκμαιρόμενη γνώση αναπόφευκτα εξαρτάται από τη νομολογία, η δικαστική κρίση, όμως, πρέπει να έχει κάποιο πλαίσιο, στα όρια του οποίου θα διαμορφώνεται. Θα μπορούσε, κατά τη γνώμη μου, να καθορίζονται από το νομοθέτη κανόνες ως προς το χρόνο έναρξης της προθεσμίας προσβολής των πράξεων εκείνων, ως προς τις οποίες είναι άδηλος και, σε κάθε περίπτωση, πολύ μεγάλος ο αριθμός των δυνάμει ενδιαφερομένων και εχόντων έννομο συμφέρον να προσβάλουν την πράξη. Βεβαίως το χρονικό αυτό σημείο πρέπει να συνδέεται με διαδικασίες ευρείας γνωστοποίησης και δημοσιοποίησης των πράξεων αυτών ή ενδεχομένως, και με άλλες εγγυήσεις ώστε να μη παραβιάζεται το δικαίωμα σε έννομη προστασία, αλλά να παρεμποδίζεται απλώς η καταχρηστική άσκηση του δικαιώματος αυτού.
Ε. Θέματα συμμόρφωσης προς τις δικαστικές αποφάσεις.
Θα τελειώσω με λίγα λόγια για τη φάση μετά τη δικαστική απόφαση. Υπάρχουν ακυρωτικές δικαστικές αποφάσεις, οι οποίες δεν αποκλείουν την επάνοδο της Διοίκησης με νέα πράξη ακόμη και με όμοιο περιεχόμενο.
Στο σημείο αυτό πρέπει να προσθέσω ότι αρχικά με διαπλαστική νομολογιακή λύση και στη συνέχεια με νόμο προβλέπεται η δυνατότητα του δικαστηρίου να παρέχει στη Διοίκηση τη δυνατότητα να συμπληρώνει τυπικές ελλείψεις και παρατυπίες με νεότερη διορθωτική πράξη, χωρίς να ακυρώνεται η αρχική που προσβλήθηκε, με την προϋπόθεση βεβαίως ότι με τη νεότερη διορθωτική πράξη αποκαθίσταται πλήρως η νομιμότητα. Έτσι αποφεύγεται η αναστάτωση που προκαλείται από μία ακύρωση που δεν είναι αναγκαία για την τήρηση της νομιμότητας.
Σε άλλες περιπτώσεις, όμως, η Διοίκηση επιμένει στις αρχικές επιλογές της επανερχόμενη με αμφιλεγόμενες διαδικασίες και δολιχοδρομίες που προφανή σκοπό έχουν να παρακάμψουν τη δικαστική κρίση ή και να την παραβιάσουν. Άλλοτε εκδίδεται νέα διοικητική πράξη που πάσχει το ίδιο νομικό ελάττωμα με εκείνη που ακυρώθηκε, αλλά εμφανίζεται ελαφρώς διαφοροποιημένη. Άλλοτε, η εμμονή στην επιλογή της διοίκησης που κρίθηκε μη νόμιμη εκδηλώνεται με την έκδοση νόμου, με τον οποίο επανέρχεται το ζήτημα χωρίς να αίρεται το νομικό ελάττωμα, με την ελπίδα ότι ο νόμος θα διαφύγει το δικαστικό έλεγχο αφού δεν προσβάλλεται ευθέως και δεν μπορεί να ακυρωθεί.
Πρόκειται για νομοθετική πρακτική και πολιτικές επιλογές που δεν εναρμονίζονται με το κράτος δικαίου. Είναι και μια πρακτική που δημιουργεί στους πολίτες την αίσθηση ή και τη βεβαιότητα ότι είναι θεμιτό και δυνατό να παρακάμπτονται ή και να παραβιάζονται οι δικαστικές αποφάσεις. Πέραν αυτού, η πρακτική αυτή είναι συχνά ατελέσφορη. Δημιουργεί νέα προβλήματα και, σε κάθε περίπτωση παρατείνει την αμφισβήτηση, εγκλωβίζει τους εμπλεκομένους, μεταξύ των οποίων και οι ίδιοι οι επενδυτές εφόσον πρόκειται για επενδυτική πρωτοβουλία, και συχνά αποβαίνει αλυσιτελής. Χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι η περίπτωση της εκτροπής του Αχελώου. Μετά από διαδοχικές ακυρωτικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας και μία απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η Διοίκηση και ο νομοθέτης ενέμειναν στην πραγματοποίηση του έργου με σχετικές νομοθετικές διατάξεις και διοικητικές πράξεις, οι οποίες κατέληξαν σε μία τελική ακύρωση με απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας. Στο διάστημα αυτό, όμως, δημιουργήθηκαν καταστάσεις εξαιρετικά δυσμενείς και ζημιογόνες για μεγάλο αριθμό πολιτών και επιχειρήσεων, αλλά και για το ίδιο το Κράτος.
* Το κείμενο βασίζεται στην ομιλία του Επίτιμου Προέδρου του ΣτΕ, Κ. Μενουδάκου, στην εκδήλωση του Κύκλου Ιδεών που πραγματοποιήθηκε στις 22 Νοεμβρίου 2017, « Δικαιοσύνη και Επενδύσεις», σε συνέχεια του συνεδρίου για την «ΕΛΛΑΔΑ ΜΕΤΑ» και σε συνεργασία με τη Συμεών Γ. Τσομώκος Α.Ε.
Στην εκδήλωση συζητούν οι:
Κωνσταντίνος Μενουδάκος, Επίτιμος Πρόεδρος του ΣτΕ
Βασίλης Σκουρής, Πρώην Πρόεδρος του ΔΕΕ
Ευάγγελος Βενιζέλος, Καθηγητής του Συνταγματικού Δικαίου, πρώην Αντιπρόεδρος της Κυβέρνησης (διαβάστε την ομιλία, εδώ)
Γιάννης Ρέτσος, Πρόεδρος του ΣΕΤΕ (διαβάστε την ομιλία, εδώ)
Θεόδωρος Φέσσας, Πρόεδρος του ΣΕΒ (διαβάστε την ομιλία, εδώ)
Γιάννης Χατζηθεοδοσίου, Πρόεδρος του ΕΕΑ (διαβάστε την ομιλία, εδώ)
Συντονίζει η δημοσιογράφος Νίκη Λυμπεράκη
Για την εκδήλωση αναλυτικά, δείτε εδώ: https://ekyklos.gr/15-16-iouniou-athina-i-ellada-meta-2.html
22.11.2017 Ομιλία Κ. Μενουδάκου: Δικαιοσύνη και Επενδύσεις #ΕλλάδαΜετά from Evangelos Venizelos on Vimeo.