Μια κοινή αντίληψη είναι ότι οι κυβερνώντες συχνά προσπαθούν να χρησιμοποιήσουν επεκτατική οικονομική πολιτική πριν από τις εκλογές για να αυξήσουν τις πιθανότητές επανεκλογής τους. Οι περισσότεροι πολιτικοί και μη πολιτικοί, ίσως, θα μπορούσαν πιθανότατα να ευθυγραμμιστούν σε αυτή την άποψη, και ο όρος «οικονομία έτους εκλογών» ή το ισοδύναμό του είναι κοινός σε πολλές χώρες.
Στη διεθνή ερευνητική βιβλιογραφία της πολιτικής οικονομίας αυτή η άποψη συνοψίζεται ως «πολιτικός επιχειρηματικός κύκλος», δηλαδή η δυνατότητα ενός μακροοικονομικού κύκλου που προκαλείται από τον πολιτικό κύκλο. Τα μοντέλα του πολιτικού κύκλου υποκινούνται από τη διαπίστωση ότι οι καλές μακροοικονομικές συνθήκες πριν από τις εκλογές βοηθηθούν μια κυβέρνηση να επανεκλεγεί, ένα εύρημα που έχει ευρεία υποστήριξη σε μελέτες (που διεξάγονται κυρίως στις ανεπτυγμένες οικονομίες) . Η ισχύς αυτού του ευρήματος ήταν ένας σημαντικός παράγοντας για τη δημιουργία μιας επίσημης προτυποποίησης του πώς οπορτουνιστικές κυβερνήσεις μπορούν να χειραγωγήσουν την οικονομική πολιτική προκαλώντας οικονομικές επεκτάσεις πριν από τις εκλογές, ελπίζοντας σε επανεκλογή και αδιαφορώντας για τις μετεκλογικές, μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες, οικονομικές επιπτώσεις, αποσκοπώντας στο να ξεγελάσουν ακόμη και ορθολογικούς ψηφοφόρους.
Η κυκλική συμπεριφορά της δημοσιονομικής πολιτικής διαφέρει από χώρα σε χώρα.
Από την άλλη πλευρά, η κυκλική συμπεριφορά της δημοσιονομικής πολιτικής διαφέρει από χώρα σε χώρα σύμφωνα με τη ταξινόμηση του εισοδήματος της. Στο παρελθόν, ενώ οι βιομηχανικές χώρες είχαν την τάση να ακολουθούν μια αντικυκλική δημοσιονομική πολιτική -ή στη χειρότερη περίπτωση ακυκλική-, οι αναπτυσσόμενες χώρες είχαν την τάση να ακολουθούν προκυκλική δημοσιονομική πολιτική: αυξήσεις στις δαπάνες (ή μείωση των φόρων) κατά τις περιόδους επέκτασης και μείωση των δαπανών (ή αύξηση φόρων) κατά τη διάρκεια των περιόδων ύφεσης. Είναι αποδεκτό πως η δημοσιονομική πολιτική έχει την τάση να είναι πιο προκυκλική στις αναπτυσσόμενες χώρες απ’ ότι στις βιομηχανικές ώρες. Η προκυκλικότητα των κρατικών δαπανών εξετάζεται, επειδή τα φορολογικά έσοδα είναι ενδογενή σε σχέση με τον επιχειρηματικό κύκλο. Μάλιστα, ένας σημαντικός λόγος για την προκυκλικότητα των δαπανών είναι ακριβώς ότι η κυβέρνηση εισπράττει από φόρους ή δικαιώματα εξόρυξης ορυκτών σε περιόδους οικονομικής έξαρσης και ταυτόχρονα δεν μπορεί να αντισταθεί στον πειρασμό ή τις πολιτικές πιέσεις για αύξηση των δαπανών αναλογικά, ή ακόμα και περισσότερο από αναλογικά. Ένα παρόμοιο προκυκλικό μοτίβο μπορεί να βρεθεί στον φορολογικό τομέα, εστιάζοντας στους φορολογικούς συντελεστές και όχι στα έσοδα. Είναι αποδεκτό ότι η πολιτική φορολογικού συντελεστή έχει υπάρξει ως επί το πλείστον προκυκλική στις αναπτυσσόμενες χώρες και ακυκλική στις βιομηχανικές χώρες.
Γιατί όμως οι ιθύνοντες της οικονομικής πολιτικής θα πρέπει να ακολουθούν προκυκλική δημοσιονομική πολιτική, δεδομένου μάλιστα ότι η πολιτική αυτή δεν μπορεί να είναι η βέλτιστη καθώς τείνει να ενισχύσει μακροοικονομικό κύκλο , επιβραδύνοντας την ανάπτυξη και επιδεινώνοντας την ύφεση; Οι πιο πειστικές εξηγήσεις είναι δύο: (i) η ατελής πρόσβαση στις διεθνείς πιστωτικές αγορές και η έλλειψη οικονομικού βάθους και (ii) οι πολιτικές στρεβλώσεις .
Έλλειψη πρόσβασης στις πιστωτικές αγορές στις κακές εποχές αφήνει φυσικά τις κυβερνήσεις χωρίς άλλη επιλογή από το να μειώσουν τις δαπάνες και να αυξήσουν τους φόρους, ενώ οι πολιτικές πιέσεις για πρόσθετες δαπάνες στις καλές εποχές είναι δύσκολο να καμφθούν, ιδιαίτερα όταν υπάρχει πραγματική ανάγκη για περισσότερες κρατικές δαπάνες σε κρίσιμους κοινωνικούς τομείς. Βελτίωση της πρόσβασης σε πιστώσεις στις κακές στιγμές (συμπεριλαμβανομένης επίσημης οικονομικής βοήθειας από πολυμερείς χρηματοδοτικούς οργανισμούς όπως το ΔΝΤ) και ο σχεδιασμός κανόνων και θεσμών που στοχεύουν στη διασφάλιση ότι τα φορολογικά έσοδα αποταμιεύονται στις καλές εποχές, ώστε να είναι διαθέσιμα σε κακές στιγμές, θα χρειαστούν πολύ δρόμο για να αναχαιτίσουν τη μάστιγα της προκυκλικής δημοσιονομικής πολιτικής.
Στην πραγματικότητα, κατά την τελευταία δεκαπενταετία, πολλές αναπτυσσόμενες χώρες έχουν τη δυνατότητα να ξεπεράσουν το πρόβλημα της προκυκλικότητας και η οικονομία τους να γίνει αντικυκλική. Η Χιλή είναι αναμφίβολα το κύριο παράδειγμα αυτού του κινήματος. Από το 2001 η Χιλή έθεσε ως στόχο της ένα δημοσιονομικό κανόνα που έχει μια δομική (δηλαδή κυκλικά προσαρμοσμένη) δημοσιονομική ισορροπία. Η θέσπιση ενός τέτοιου κανόνα διασφαλίζει ότι τα προσωρινά υψηλά φορολογικά έσοδα θα αποταμιευτούν παρά θα ξοδευτούν. H ποιότητα των θεσμών φαίνεται να αποτελεί καθοριστικό παράγοντα της ικανότητας μιας χώρας να απαλλαγεί από την προκυκλικότητα και αποδεικνύει ότι όσο η ποιότητα των θεσμών αυξάνεται με την πάροδο του χρόνου, το επίπεδο της προκυκλικότητας πέφτει.
Το να κοιτάζουμε το ισοζύγιο του προϋπολογισμού σε διαρθρωτικούς ή κυκλικά προσαρμοσμένους όρους είναι, φυσικά, μια παλιά ιδέα. Αναφερόμενοι όμως στο δημοσιονομικό καθεστώς της Χιλής εννοούμε κάτι περισσότερο.
Η δημοσιονομική πολιτική της Χιλής διέπετε από ένα σύνολο κανόνων. Ο πρώτος κανόνας είναι ότι η κυβέρνηση πρέπει να θέσει ένα στόχο του προϋπολογισμού. Ο στόχος είχε αρχικά οριστεί σε πλεόνασμα 1% του ΑΕΠ, για τρεις λόγους: (i) την ανακεφαλαιοποίηση της κεντρικής τράπεζας, η οποία κληρονόμησε μια αρνητική καθαρή θέση από την διάσωση του ιδιωτικού τραπεζικού συστήματος στη δεκαετία του 1980 και κάποια αποστείρωση των εισροών στη δεκαετία του 1990, (ii) τη χρηματοδότηση κάποιων συντάξεων και λοιπών υποχρεώσεων, και (iii) την εξυπηρέτηση του καθαρά εξωτερικού χρέους σε δολάρια. Ο στόχος στη συνέχεια μειώθηκε στο 0,5% του ΑΕΠ το 2007 και στο 0% το 2009, όταν καθορίστηκε ότι το χρέος είχε ουσιαστικά εξοφληθεί και ότι ένας διαρθρωτικά ισοσκελισμένος προϋπολογισμός ήταν οικονομικά σκόπιμος.
Στόχος το διαρθρωτικό ισοζύγιο του προϋπολογισμού να επιτρέπει κάποια κυκλική ευελιξία
Ο στόχος του ισοσκελισμένου προϋπολογισμού μπορεί να ακούγεται παρόμοια με τα ανώτατα όρια ελλείμματος του προϋπολογισμού που περιορίζουν δήθεν μέλη της Ευρωζώνης (ελλείμματα του 3% του ΑΕΠ στο πλαίσιο του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης) ή στις προτάσεις των ΗΠΑ για μηδενικό έλλειμμα. Όμως αυτές οι προσπάθειες έχουν αποτύχει, εν μέρει επειδή είναι πάρα πολύ άκαμπτες στο να επιτρέψουν την ανάγκη για ελλείμματα σε περιόδους ύφεσης, αντισταθμιζόμενα από πλεονάσματα στις καλές εποχές.
Δεν ισχύει πάντα ότι οι «αυστηροί» περιορισμοί στη δημοσιονομική πολιτική αυξάνουν την αποτελεσματική δημοσιονομική πειθαρχία.
Δεν ισχύει πάντα ότι οι «αυστηροί» περιορισμοί στη δημοσιονομική πολιτική αυξάνουν την αποτελεσματική δημοσιονομική πειθαρχία. Χώρες συχνά παραβιάζουν τους περιορισμούς τους. Σε μια ακραία περίπτωση των ανωτέρω, ένας κανόνας που είναι πάρα πολύ άκαμπτος - τόσο άκαμπτος που ο ισχυρισμός των επίσημων εκπροσώπων ότι θα εκπληρωθεί δεν αποδεικνύεται αξιόπιστος - θα μπορούσε ακόμη και να οδηγήσει σε χαλάρωση των δημοσιονομικών επιτευγμάτων από ό,τι αν μια πιο μετριοπαθής και ευέλικτη νομοθεσία είχε καθοριστεί στο ίδιο πλαίσιο.
Σίγουρα χώρες της ευρωζώνης μεγάλες και μικρές έχουν κατ' επανάληψη παραβιάσει τους δημοσιονομικούς κανόνες του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΕ), αρχικά ένα απλό ανώτατο όριο για το δημοσιονομικό έλλειμμα του 3% του ΑΕΠ. Ωστόσο, το ΣΣΑ στερείται ενός αξιόπιστου μηχανισμού επιβολής. Η κύρια ιδέα που οι Βρυξέλλες είχαν για την εφαρμογή του είναι η επιβολή προστίμου στις κυβερνήσεις που δεν είναι σε θέση να διατηρήσουν τους στόχους. Στην πραγματικότητα πολλές κυβερνήσεις, από χώρες μεγάλες και μικρές, δεν έχουν διατηρήσει τους στόχους και δεν έχουν τιμωρηθεί για κάτι τέτοιο.
Η αξιοπιστία μπορεί να είναι ένα πρόβλημα για του θεσμούς εκτέλεσης του προϋπολογισμό, με ή χωρίς την αβεβαιότητα σχετικά με τη μελλοντική πορεία της οικονομίας. Ακόμη και στις περιπτώσεις όπου η πορεία διαγράφεται όπως αναμενόταν, σύμφωνα με τους κανόνες ο στόχος μπορεί να είναι έως και εναντίον των προβλέψιμων εξαιτίας πολιτικών πιέσεων. Κοινά παραδείγματα είναι διατάξεις περί ειδικών δημοσιονομικών θεσμών που μπορεί να έχουν γραφτεί για να ευχαριστήσουν την Παγκόσμια Τράπεζα ή το ΔΝΤ, αλλά χωρίς η τοπική ελίτ να «λαμβάνει ιδιοκτησία» των μεταρρυθμίσεων, πόσο μάλλον να κερδίσει τη δημόσια στήριξη για αυτούς. Οι εν λόγω θεσμοί, οι οποία αναλαμβάνουν τους δημοσιονομικούς κανόνες και τη νομοθεσία της δημοσιονομικής ευθύνης, συχνά εγκαταλείπονται αρκετά νωρίς.
Η περίπτωση των κανόνων που είναι πάρα πολύ επαχθείς για να διαρκέσουν προκύπτει ιδίως στο στοχαστικό πλαίσιο. Ένας στόχος που θα μπορούσε να ήταν λογικός εκ των προτέρων, όπως ένας άνευ όρων ισοσκελισμένος προϋπολογισμός, γίνεται παράλογος μετά από ένα απροσδόκητο σοκ, όπως μια σοβαρή πτώση των εξαγωγικών τιμών ή του εθνικού προϊόντος . Κοινά παραδείγματα είναι άκαμπτοι κανόνες περί ισοσκελισμένων προϋπολογισμών που δεν επιτρέπουν τη δυνατότητα των δημοσιονομικών ελλειμμάτων σε κακές στιγμές.
Μια λογική εναλλακτική λύση είναι να καθοριστούν κανόνες οι οποίοι εξουσιοδοτούν αλλαγές σε απάντηση των μεταβαλλόμενων συνθηκών. Συγκεκριμένα, αντί να στοχεύουν ένα πραγματικό δημοσιονομικό αποτέλεσμα στο μηδέν, ή σε κάποιο αριθμητικό πλεόνασμα, το κράτος μπορεί να στοχεύσει σε έναν αριθμό για τον διαρθρωτικό προϋπολογισμό.
Αυτή η εναλλακτική λύση δεν μπορεί να λειτουργήσει, όμως, αν η πολιτική καθορίζει αν ένα έλλειμμα είναι ή δεν είναι διαρθρωτικό. Δεν επιτυγχάνει κατ’ ανάγκη την επιβολή πειθαρχίας. Οι πολιτικοί μπορεί πάντα να αποδίδουν το έλλειμμα του προϋπολογισμού σε απρόσμενα γεγονότα και προσωρινά κακή οικονομική ανάπτυξη. Δεδομένου ότι δεν υπάρχει κανένας τρόπος να αποδείξει τι είναι μια αμερόληπτη πρόβλεψη ανάπτυξης, δεν υπάρχει κανένας τρόπος να αντικρουστεί ο ισχυρισμός των πολιτικών ότι το έλλειμμα δεν είναι δική τους ευθύνη.
Το παράδειγμα του διαρθρωτικού ισοζυγίου της Χιλής
Τα έσοδα από το χαλκό είναι περίπου 16% των φορολογικών εσόδων της Χιλής: περίπου 10% από τα έσοδα της Codelco, η οποία ανήκει στην κυβέρνηση, και το υπόλοιπο των φορολογικών εσόδων από ιδιωτικές εταιρίες ορυχείων. Αυτό το ποσοστό του μόλις 16% δείχνει ότι η χρήση των εξαγωγών χαλκού δεν την εμπόδισε από το να επιτύχει μια διαφοροποιημένη οικονομία. Τούτου λεχθέντος, ο αριθμός υποτιμά την ευαισθησία του προϋπολογισμού απέναντι στις τιμές του χαλκού. Tα κέρδη του χαλκού είναι εξαιρετικά ευμετάβλητα, πιο ασταθή ακόμη και από τις τιμές του χαλκού, λόγω του σταθερού κόστους στην παραγωγή. Επιπλέον, , η εξορυκτική βιομηχανία τείνει να έχει πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα στο υπόλοιπο ΑΕΠ.
Ο κεντρικός κανόνας που διέπει το καθεστώς στο διαρθρωτικό ισοζύγιο της Χιλής είναι ότι η κυβέρνηση μπορεί να τρέξει ένα έλλειμμα μεγαλύτερο από το στόχο, στο βαθμό που: (1) η παραγωγή υπολείπεται της μακροπρόθεσμης τάσης της, σε ύφεση, ή (2) η τιμή του χαλκού είναι κάτω από τον μέσο όρο των τελευταίων 10 ετών. Το κλειδί στη θεσμική καινοτομία είναι ότι υπάρχουν δύο ομάδες εμπειρογνωμόνων, των οποίων η δουλειά είναι στα μέσα του κάθε έτους να παίρνουν τις αποφάσεις με βάση το παραγωγικό κενό και τον μέσο όρο της τιμής του χαλκού. Οι εμπειρογνώμονες της επιτροπής του χαλκού προέρχονται από τις εταιρείες εξόρυξης, τον χρηματοπιστωτικό τομέα, ερευνητικά κέντρα και πανεπιστήμια. Στη συνέχεια, η κυβέρνηση ακολουθεί μια σειρά από διαδικασίες που μεταφράζει αυτούς τους αριθμούς, σε συνδυασμό με οποιοδήποτε δεδομένο στο σύνολο των φόρων και των δαπανών, στην εκτίμηση του διαρθρωτικού δημοσιονομικού ισοζυγίου. Εάν η προκύπτουσα εκτίμηση του διαρθρωτικού ισοζυγίου του προϋπολογισμού διαφέρει από το στόχο, τότε η κυβέρνηση αναπροσαρμόζει τα σχέδια των δαπανών έως ότου επιτευχθεί η επιθυμητή ισορροπία.
Τον Ιούνιο του 2008, η πρόεδρος της Χιλής, Michele Bachelet, είχε ένα χαμηλό ποσοστό πολιτικής αποδοχής , ιδίως για τη διαχείριση της οικονομίας. Υπήρχαν αναμφίβολα πολλοί λόγοι για αυτό, αλλά ο ένας ήταν η δημοφιλής δυσαρέσκεια ότι η κυβέρνηση είχε αντισταθεί στην έντονη πίεση για να διαμοιράσει και να ξοδέψει τις υψηλές εισπράξεις από τις εξαγωγές χαλκού. Ο χαλκός είναι το μεγαλύτερο εξαγωγικό προϊόν της Χιλής και η Χιλή είναι ο μεγαλύτερος εξαγωγέας χαλκού στον κόσμο. Η παγκόσμια τιμή του χαλκού ήταν σε $800 ανά μετρικό τόνο το 2008, που αποτελεί ιστορικό υψηλό σε ονομαστικούς όρους και υπερτετράπλασια εκείνης του 2001. Ωστόσο, η κυβέρνηση επέμεινε στην αποταμίευση και την εξοικονόμηση του μεγαλύτερου μέρους του προϊόντος.
Ένα χρόνο αργότερα, στα μέσα του 2009, η κα. Bachelet είχε επιτύχει το υψηλότερο ποσοστό αποδοχής από οποιονδήποτε Πρόεδρο από τότε που η δημοκρατία είχε επιστρέψει στη Χιλή, κάτι το οποίο διατήρησε για το υπόλοιπο της θητείας της. Την ίδια στιγμή, ο υπουργός Οικονομικών της Andrés Velasco είχε επίσης την υψηλότερη βαθμολογία έγκρισης από οποιονδήποτε υπουργό Οικονομικών από την αποκατάσταση της δημοκρατίας. Η αλλαγή αυτή δεν οφειλόταν μόνο στη συνολική οικονομική κατάσταση. Η παγκόσμια ύφεση είχε στο μεταξύ χτυπήσει. Οι τιμές του χαλκού είχαν μειωθεί και η ανάπτυξη είχε επιβραδυνθεί. Αλλά η κυβέρνηση είχε αυξήσει τις δαπάνες απότομα, χρησιμοποιώντας τα περιουσιακά στοιχεία που είχε αποκτήσει κατά τη διάρκεια της άνθησης του χαλκού, και είχε έτσι μετριάσει την ύφεση. Εξοικονόμηση για μια βροχερή μέρα έκανε τους κυβερνώντες ήρωες, τώρα που η βροχερή μέρα είχε έρθει. Έτσι, η Χιλή, κατά την τελευταία δεκαπενταετία πέτυχε αυτό που λίγες αναπτυσσόμενες χώρες - παραγωγοί βασικών προϊόντων είχαν επιτύχει στο παρελθόν: μια πραγματικά αντικυκλική δημοσιονομική πολιτική. Έχει νικήσει την κατάρα της προκυκλικότητας μέσω της καινοτομίας μιας σειράς δημοσιονομικών θεσμών που έχουν σχεδιαστεί για να λειτουργούν ακόμη και σε έναν κόσμο όπου οι πολιτικοί και οι ψηφοφόροι μπορεί να σφάλλουν.
Η πρόταση πως οι καλοί θεσμοί κάνουν μια μεγάλη διαφορά και ότι οι καλές πολιτικές είναι λιγότερο πιθανές σε περίπτωση απουσίας των καλών θεσμών, έχει υιοθετηθεί παντού στην οικονομία τα τελευταία. Ακόμα κι αν οι ιδιαιτερότητες διαφέρουν από χώρα σε χώρα, τα θεσμικά όργανα της Χιλής είναι ένα ενδιαφέρον παράδειγμα για άλλες χώρες, ιδιαίτερα εκείνες με σημαντικούς φυσικούς πόρους, που θα μπορούσαν να μιμηθούν ακόμα και προηγμένες χώρες. Η σωστή δημοσιονομική πειθαρχία είναι εύκολη τώρα, και οι κύκλοι των συναλλαγών δεν είναι παρά ένα είδος κυκλικότητας που οι εν λόγω θεσμοί θα μπορούσαν να αντιμετωπίσουν.
* Ο Πίνακας που συνοδεύει το κείμενο, είναι: Kandinsky (1866 –1944)