Πέμπτη, 14 Ιαν 2016

Κριτική αξιολόγηση του προσχεδίου νόμου για την ασφαλιστική μεταρρύθμιση*

αρθρο του:

Για να είναι καλόπιστη και πειστική η κριτική πρέπει να θεμελιώνεται σε σαφή και δεδηλωμένα κριτήρια αξιολόγησης. Τα κριτήρια αυτά δεν μπορεί να είναι αυθαίρετα, αλλά πρέπει να συναρμόζονται με τις βασικές αρχές οργάνωσης και λειτουργίας του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης. Με αυτό το σκεπτικό, στη σύντομη εισήγησή μου τίθενται οκτώ κριτήρια αξιολόγησης και στη συνέχεια προσεγγίζεται η νομοθετική πρόταση του Υπουργείου Εργασίας με γνώμονα αν πληρούνται τα κριτήρια αυτά.

 

  1. Η αλληλεπίδραση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης με το μακροοικονομικό περιβάλλον

Το πρώτο κριτήριο αφορά τη συσχέτιση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης με την απασχόληση, την ανάπτυξη και τη φορολογία. Το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης δεν λειτουργεί εν κενώ, ούτε είναι ορθό να προσεγγίζεται ως ένα κλειστό, αυτοαναφορικό σύστημα, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη το μακροοικονομικό περιβάλλον με το οποίο τελεί σε διαρκή αλληλεπίδραση. Υπό αυτό ακριβώς το πρίσμα πρέπει να αξιολογηθεί η πρόταση της Κυβέρνησης για αύξηση των εισφορών. Πώς θα επηρεάσει την απασχόληση; Μήπως πρόκειται για μια επιλογή που θα επιφέρει αύξηση της ανεργίας, επιδεινώνοντας το χρηματοδοτικό πρόβλημα του ασφαλιστικού; Πώς συναρτάται με το φορολογικό σύστημα το νέο σύστημα υπολογισμού των εισφορών των ελεύθερων επαγγελματιών, βάσει του εισοδήματός τους; Ποιες αρνητικές συνέπειες έχει για την ανταγωνιστικότητα της οικονομίας και την ανάπτυξη;

Οι προτάσεις είναι αυτοαναφορικές, αγνοώντας την αλληλεπίδραση του συστήματος ασφάλισης με τη δημοσιονομική πολιτική, τις πολιτικές απασχόλησης και την ανάπτυξη.

Από τη σκοπιά αυτή αναδεικνύεται μία πρώτη, δομική αδυναμία της πρότασης της Κυβέρνησης, η οποία συνίσταται στο γεγονός ότι η διασύνδεση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης με την πορεία της οικονομίας, της απασχόλησης και των δημογραφικών δεδομένων είναι ατελής, με αρνητικές επιπτώσεις και περιορισμένο ορίζοντα. Κατ’ ουσίαν οι προτεινόμενες λύσεις είναι αυτοαναφορικές, αγνοώντας την αλληλεπίδραση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης με τη δημοσιονομική πολιτική, τις πολιτικές απασχόλησης και την ανάπτυξη.

 

  1. Κριτήρια αξιολόγησης

Η δεύτερη δέσμη αρχών και κατευθύνσεων που πρέπει να ληφθούν υπόψη περιλαμβάνει τα ακόλουθα σημεία:

Ένα νέο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης θα όφειλε

α) Να διασφαλίζει πράγματι τη μακροπρόθεσμη βιωσιμότητα του συστήματος,

β) να μην οδηγεί στην ισοπέδωση των παροχών,

γ) να είναι συμβατό με το συγκεκριμένο κοινωνικό, δημοσιονομικό και μακροοικονομικό περιβάλλον όπου θα εφαρμοστεί,

δ) να μην υπονομεύει την ασφαλιστική συνείδηση,

ε) να μην οδηγεί σε αδικίες έναντι εκείνων των ασφαλισμένων και συνταξιούχων που με συνέπεια εκπλήρωσαν τις ασφαλιστικές τους υποχρεώσεις καθ’ όλη τη διάρκεια ενός μακρού εργασιακού βίου,

στ) να συμβάλει στην ενδυνάμωση της διαγενεακής και της ενδογενεακής αλληλεγγύης,

ζ) να σέβεται την αρχή της εμπιστοσύνης των πολιτών προς το κράτος και

η) να ενισχύει τον δεύτερο και τρίτο πυλώνα ασφάλισης.

Φοβούμαι ότι σε κανένα από αυτά τα κριτήρια δεν ανταποκρίνεται η πρόταση του Υπουργείου Εργασίας. Και θα εξηγήσω γιατί.

 

  1. Τα χαρακτηριστικά του προσχεδίου νόμου

Ποια είναι τα κύρια χαρακτηριστικά του προσχεδίου νόμου; Εκ πρώτης όψεως φαίνεται να αποτελεί μία παραλλαγή του συστήματος που εισήγαγε ο νόμος 3863/2010. Οι δύο πυλώνες της βασικής και της αναλογικής σύνταξης διατηρούνται, αποκτώντας νέες ονομασίες χωρίς όμως ουσιώδη μεταβολή των χαρακτηριστικών τους. Ωστόσο, η πρώτη μεγάλη διαφορά από τον ν. 3863/2010 είναι η κατάργηση της μεταβατικής περιόδου και η άμεση εφαρμογή του νέου τρόπου υπολογισμού των παροχών για όσους συνταξιοδοτούνται από 1.1.2016. Η δεύτερη σημαντική διαφορά εντοπίζεται στη μείωση των συντελεστών αναπλήρωσης εις βάρος ιδίως εκείνων που έχουν πολλά χρόνια ασφάλισης και υψηλότερες αποδοχές.

Ποιες είναι όμως οι επιπτώσεις των δύο αυτών αλλαγών με βάση τα προηγούμενα κριτήρια; Πρώτον, η ένταση μεταξύ αφ’ ενός των παλαιών και αφ’ ετέρου των νέων και των μελλοντικών συνταξιούχων που διχάζει την κοινωνία. Το ρητορικό σχήμα ότι δεν θα υπάρξουν νέες περικοπές κύριων συντάξεων αφορά συνεπώς μόνον εκείνους που συνταξιοδοτήθηκαν μέχρι το τέλος του 2015. Για όλους του άλλους οι μειώσεις θα υπερβαίνουν το 15%, ενώ για ορισμένες κατηγορίες θα είναι υψηλότερες του 35%.

Προκαλείται η απορρύθμιση της διαγενεακής αλληλεγγύης, λειτουργώντας ως μηχανισμός απαξίωσης του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης.

Έτσι προκαλείται η απορρύθμιση της διαγενεακής αλληλεγγύης, λειτουργώντας ως μηχανισμός απαξίωσης του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης, ενώ μεσοπρόθεσμα αποτελεί απειλή και για τη χρηματοδότησή του. Αβέβαιο είναι επίσης κατά πόσον θα υπάρξει σταδιακή σύγκλιση των παροχών μεταξύ παλαιών και νέων συνταξιούχων, αφού εξαρτάται από τον ρυθμό ανάκαμψης της οικονομίας, το ύψος του πληθωρισμού και την αύξηση της απασχόλησης. Δεν αποκλείεται όμως μεσοπρόθεσμα η σύγκλιση των συντάξεων σε πραγματικά μεγέθη να είναι προς τα κάτω, με γνώμονα τις μακροοικονομικές εξελίξεις.

Ταυτόχρονα οι επιλογές αυτές, σε συνάρτηση με την αύξηση των εισφορών, που για ορισμένες κατηγορίες ελεύθερων επαγγελματιών συνεπάγονται ακραίες επιβαρύνσεις, φαίνεται να υπονομεύουν την ασφαλιστική συνείδηση, ενισχύοντας φαινόμενα αδήλωτης εργασίας, φοροδιαφυγής και εισφοροδιαφυγής. Από σειρά μελετών έχει αποδειχθεί ότι οι αυξήσεις των εισφορών δεν οδηγούν σε αύξηση, αλλά συχνά σε μείωση των εσόδων του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης, πέρα από τις ευρύτερες επιπτώσεις στην απασχόληση και στις εξαγωγικές επιδόσεις της οικονομίας. Αντιστρόφως η μείωση των εισφορών κατά 3,9% το 2014 οδήγησε σε αύξηση των εσόδων του ΙΚΑ κατά 6%. Επιπλέον, ο τρόπος υπολογισμού και κατανομής των εισφορών για τους εργαζόμενους με σχέση ελεύθερου επαγγελματία υποκρύπτει την έμμεση υπόθαλψη της δυνατότητας να παρέχεται εξαρτημένη απασχόληση με όρους που αποκλίνουν από τις συλλογικές συμβάσεις εργασίας, απαξιώνοντάς τις οριστικά.

Φαινομενικά η διατήρηση του ύψους της κύριας σύνταξης για τους ήδη συνταξιούχους ανταποκρίνεται στην αρχή της εμπιστοσύνης των πολιτών προς το κράτος. Όμως στην πραγματικότητα ο μηχανισμός της προσωπικής διαφοράς αποτελεί μία τεχνική απρόσφορη για την εξυπηρέτηση αυτού του σκοπού, αφήνοντας ανοικτό το ζήτημα στο εγγύς μέλλον, δηλαδή μετά την περίοδο ισχύος του τρίτου μνημονίου.

 

  1. Η στρέβλωση της ανταποδοτικότητας

Ωστόσο το σοβαρότερο πρόβλημα, κατά τη γνώμη μου, αποτελεί η στρέβλωση τόσο της ανταποδοτικότητας του συστήματος όσο και της αρχής της εγγύτητας μεταξύ του προσυνταξιοδοτικού επιπέδου διαβίωσης και αυτού που εγγυάται το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης. Το ζήτημα του κεκτημένου επιπέδου διαβίωσης είναι συνταγματικής περιωπής· και οι νέοι συντελεστές αναπλήρωσης οδηγούν σε στρεβλώσεις της ανταποδοτικότητας, οι οποίες είναι αμφίβολης συνταγματικότητας.

Οι νέοι συντελεστές αναπλήρωσης οδηγούν σε στρεβλώσεις της ανταποδοτικότητας, οι οποίες είναι αμφίβολης συνταγματικότητας.

Η αρχή της ανταποδοτικότητας ασφαλώς σχετικοποιείται σε κάθε σύστημα κοινωνικής ασφάλισης, με γνώμονα τις αρχές της αλληλεγγύης και της προστασίας του ασφαλιστικού κεφαλαίου. Όμως αυτό που θεωρείται, με τα λόγια του υπουργού Εργασίας, μία μεταρρύθμιση «αναδιανεμητική και κοινωνικά μεροληπτική για τους από κάτω», όπως ανέφερε κατά λέξη (συνέντευξη «Καθημερινή», 10.1.16), στην ουσία αποτελεί βίαιη υποχώρηση της ανταποδοτικότητας που υποσκάπτει την ασφαλιστική συνείδηση. Ταυτόχρονα όμως δεν επιτυγχάνεται ένα ικανοποιητικό επίπεδο παροχών ούτε για όσους προσβλέπουν στην αλληλεγγύη της πολιτείας.

Γιατί συμβαίνει αυτό; Με τον ν. 3863/2010 οι συντελεστές αναπλήρωσης λειτουργούσαν πράγματι ως κίνητρο μεγαλύτερης παραμονής στην εργασία, ως αντικίνητρο εισφοροαποφυγής και εισφοροδιαφυγής, αλλά και ως μηχανισμός διασφάλισης ενός ικανοποιητικού ποσοστού ως προς το κεκτημένο επίπεδο διαβίωσης. Για εργαζόμενους με 40 χρόνια ασφάλισης στο ΙΚΑ ο συντελεστής υπολογιζόταν σε 1,5% ενώ τώρα, με τον τρόπο εφαρμογής της νέας κλίμακας ο συντελεστής μειώνεται κατά 23% υπολογιζόμενος στο 1,15%. Ταυτόχρονα, η κοινωνική προστασία για ηλικιωμένους με λιγότερα από 15 έτη ασφάλισης συρρικνώνεται, αφού αντί της βασικής σύνταξης θα λαμβάνεται μόνο το συμπληρωματικό επίδομα κοινωνικής αλληλεγγύης ανασφάλιστων υπερηλίκων και καθόλου αναλογική σύνταξη.

 

  1. Ενοποίηση ταμείων και ενιαιοποίηση κανόνων

Οι προτάσεις του Υπ. Εργασίας αποδεικνύονται λιποβαρείς αν αξιολογηθούν με γνώμονα κριτήρια που συνάγονται με βάση τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά του θεσμού της ΚΑ, λαμβάνοντας υπόψη και τις συνθήκες κρίσης. Ας δούμε ωστόσο, συνοπτικά, ορισμένα σημεία στα οποία οφείλουμε να ενσκύψουμε με προσοχή, επειδή φαίνεται να κινούνται προς τη σωστή κατεύθυνση. Αυτά είναι:

α) Η ενοποίηση των ταμείων κύριας ασφάλισης

β) Η ενιαιοποίηση των κανόνων απονομής παροχών και

γ) Η εξαγγελία ενοποίησης των εισπρακτικών μηχανισμών εισφορών και φόρων

Όμως η ενοποίηση των ταμείων σε έναν μόνο φορέα, χωρίς τα αναγκαία προπαρασκευαστικά οργανωτικά βήματα, είναι αναπόφευκτο να προκαλέσει σοβαρές δυσλειτουργίες. Κατά τη γνώμη μου σε ένα διανεμητικό σύστημα καθορισμένων παροχών, θα έπρεπε για λειτουργικούς λόγους να διατηρηθεί η διάκριση μεταξύ μισθωτών, ελεύθερων επαγγελματιών και αγροτών σε τρία ταμεία. Τα πλεονεκτήματα των ενοποιήσεων επιτυγχάνονται άλλωστε, όπως επισημαίνει και η ΟΚΕ, μόνο εφόσον λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαιτερότητες κάθε μορφής απασχόλησης και η υλοποίησή τους αποτρέπει λειτουργικά αδιέξοδα και την ταλαιπωρία των ασφαλισμένων. Ένας τέτοιος σχεδιασμός εδώ απουσιάζει, με κίνδυνο να προκληθούν σοβαρότερα προβλήματα από αυτά που θεωρείται ότι θα αντιμετωπιστούν.

Η ενοποίηση των ταμείων σε έναν μόνο φορέα είναι αναπόφευκτο να προκαλέσει σοβαρές δυσλειτουργίες.

Ως προς την ενιαιοποίηση των κανόνων, που προβλέπονται και στον ν. 3863/2010 μετά από τη μεταβατική περίοδο, εδώ η κατ’ ευφημισμόν «μεροληψία για τους από κάτω» ουσιαστικά οδηγεί στην ισοπέδωση παροχών και στη σταδιακή υποταγή του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης σε έναν υπολειμματικό τύπο κράτους πρόνοιας. Πρόκειται για στρέβλωση του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης, που αντίκειται στις αρχές της ασφαλιστικής δικαιοσύνης, της ανταποδοτικότητας και της εγγύτητας των συνταξιοδοτικών παροχών προς το εργασιακό εισόδημα, ανοίγοντας τον δρόμο για την απαξίωση του θεσμού και την αναγκαστική εμπορευματοποίηση της κοινωνικής προστασίας. Ενιαιοποίηση δεν σημαίνει εξισωτισμός, αλλά ίδιες παροχές για όσους πληρούν τους ίδιους όρους.

Θεωρώ, δε, εκκωφαντική τη σιωπή της κυβερνητικής πρότασης για την προοπτική των επαγγελματικών ταμείων και για τη δυνατότητα μετατροπής των σημερινών επικουρικών ταμείων σε επαγγελματικά. Σημειωτέον ότι φαίνεται να εκλείπουν πλέον και τα φορολογικά κίνητρα για την καταβολή εισφορών σε επαγγελματικά ταμεία.

Το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης είναι σήμερα σε οριακό σημείο και απαιτείται η μεταρρύθμισή του με σκοπό την ανάταξη και όχι την αποσύνθεσή του.

  1. Απουσία οικονομικής μελέτης και νομοτεχνικές ατέλειες

Δυο τελευταίες παρατηρήσεις:

α) Απουσιάζει η επιβεβλημένη κατά το Σύνταγμα, όπως έκρινε το ΣτΕ, ειδική και εμπεριστατωμένη οικονομική μελέτη, όπως και αναλογιστικές μελέτες, που θα επέτρεπαν τη διεξαγωγή της συζήτησης με διαφάνεια και αξιοπιστία. Έχω την ανησυχία ότι ούτε τα κυβερνητικά στελέχη έχουν ακόμη σαφή εικόνα των οικονομικών δεδομένων: Πώς θα εξοικονομήσει το κράτος 500 εκ. από διοικητικές δαπάνες χάρη στην ενοποίηση των ταμείων, όπως υποστήριξε ο Υπ. Εργασίας, όταν το σύνολο των σχετικών δαπανών είναι 360 εκ. ετησίως, 60% χαμηλότερο από το 2009;

β) Είναι αποκαρδιωτικό το νομοσχέδιο αυτό από τη σκοπιά των κριτηρίων ποιότητας της νομοθεσίας και νομοτεχνικής αρτιότητας. Η δε πληθώρα νομοθετικών εξουσιοδοτήσεων, με συχνά αόριστο περιεχόμενο, καθιστά το εγχείρημα ακόμη επισφαλέστερο.

Θέλω να ελπίζω ότι η τεκμηριωμένη και καλόπιστη κριτική, θα συμβάλει ώστε το νομοθέτημα αυτό να τύχει μιας εκ βάθρων ουσιαστικής αλλά και νομοτεχνικής επανεξέτασης. Το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης είναι σήμερα σε οριακό σημείο και απαιτείται η μεταρρύθμισή του με σκοπό την ανάταξη και όχι την αποσύνθεσή του. 


 * Το κείμενο είναι η εισήγηση στην εσπερίδα που διοργάνωσαν η Κεντρική Ένωση Επιμελητηρίων Ελλάδας (ΚΕΕΕ), ο Σύνδεσμος Επιχειρήσεων και Λιανικής Πωλήσεως Ελλάδος (ΣΕΛΠΕ), ο Σύνδεσμος Διοίκησης Ανθρωπίνου Δυναμικού Ελλάδος (ΣΔΑΔΕ) και η Ένωση για την Προάσπιση των Κοινωνικών Δικαιωμάτων (EPKODI), στο ΕΒΕΑ την 13.1.2016. 


 * Ο Πίνακας που συνοδεύει το κείμενο, είναι: Νικόλαος Γύζης (1842 – 1901), Κού- κου

Κοντιάδης, Ξενοφών

Ο Ξενοφών Κοντιάδης γεννήθηκε το 1967 στη Χαϊδελβέργη. Σπούδασε νομικά στην Αθήνα και στο Μόναχο. Δικηγόρος Αθηνών από το 1992. Δίδαξε στο Δημοκρίτειο Πανεπιστήμιο Θράκης (ως επίκουρος και εν συνεχεία αναπληρωτής Καθηγητής) από το 1998 και στο Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου από το 2004, όπου εκλέχθηκε το 2006 πρωτοβάθμιος Καθηγητής Δημοσίου Δικαίου και Δικαίου Κοινωνικής Ασφάλειας. Διευθυντής του Προγράμματος Μεταπτυχιακών Σπουδών (2008-2010) και Κοσμήτορας της Σχολής Κοινωνικών και Πολιτικών Επιστημών (2010-2014). 
Από το 1995 Επιστημονικός Διευθυντής και από το 2006 Πρόεδρος Δ.Σ. του Κέντρου Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου – Ιδρύματος Θεμιστοκλή και Δημήτρη Τσάτσου, θέση στην οποία διαδέχθηκε τον δάσκαλό του, συνταγματολόγο Δημήτρη Θ. Τσάτσο. 
Μέλος του Επιστημονικού Συμβουλίου του Institute forEuropean Constitutional Sciences (Hagen-Γερμανία) από το 2008. Συντονιστής του «Research Group on Constitution-Making and Constitutional Change» της Διεθνούς Ένωσης Συνταγματικού Δικαίου (IACL) από το 2013. Αντιπρόεδρος του European Institute for Social Security (2008-2011). Μέλος του Επιστημονικού Συμβουλίου του ΙνστιτούτουΤοπικής Αυτοδιοίκησης (2005-2011). Πρόεδρος του Επιστημονικού Συμβουλίου του Δι.Κ.Ε.Τε/ΟΤΟΕ.
Συγγραφέας 20 βιβλίων και περισσότερων από 130 μελετών στα ελληνικά, αγγλικά, γερμανικά και ιταλικά. Κριτής πολλών διεθνών επιστημονικών περιοδικών και διευθυντής επιστημονικών σειρών. Προσκεκλημένος ομιλητής σε ευρωπαϊκά πανεπιστήμια. Τακτικός αρθρογράφος στον ημερήσιο τύπο, με περισσότερα από 400 άρθρα. Μέλος της Εθνικής Επιτροπής για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου (2000-2006), μέλος Δ.Σ. του Α΄ ΠΕΣΥΠ Αθηνών (2003-2004), εμπειρογνώμονας της ΟΚΕ, Πρόεδρος τη Νομικής Επιτροπής του Πανεπιστημίου Πελοποννήσου, διδάσκων στην Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης.